Теоретически система разработки бюджета на нулевой основе (ЗББ — Zero-Base Budgeting) базируется на положении о том, что каждая уже финансируемая программа, равно как и любое новое программное предложение, должны анализироваться без учета прежних уровней финансирования. Эта процедура вводится для обеспечения объективности сравнения между различными программами, которое основано только на их достоинствах.

На практике определение ЗББ носит гораздо менее всеобъемлющий характер. П. Пирр, один из первых активных сторонников ЗББ, воспринимаемый многими как создатель системы, признает практическую невозможность чистого бюджета на нулевой основе, склоняясь к более практичной точке зрения, согласно которой оценка программы должна иметь глубокое, но не исчерпывающее воздействие на процесс принятия решения.

Для реализации ЗББ используется последовательность из четырех главных шагов. Во-первых, административное подразделение должно идентифицировать единицы (узлы) принятия решений, независимо от того, программные это единицы или организационные. Во-вторых, административное подразделение составляет пакеты решений по тем единицам анализа, которые в действительности соответствуют организациям, устанавливающим приоритеты и осуществляющим выбор альтернатив на нижнем уровне. Лица, ответственные за составление пакетов решений, разрабатывают финансовые запросы, основанные на субординации единиц анализа внутри пакетов решений и, в конечном счете, между пакетами решений.