Причины трудностей легко обнаружить. Во-первых, по целому ряду программ непросто получить информацию о будущих выгодах и содержательных показателях. К тому же, за исключением случаев, когда существует стабильная процедура сбора и обработки данных, надежность такой информации всегда может быть поставлена под сомнение. Во-вторых, даже когда данные о содержании и уровне деятельности доступны, они уязвимы с точки зрения интерпретации. В то же время стоимостные показатели легко получить, они строго документированы, подкреплены соответствующей ретроспективой и сравнительно надежны. Поэтому все обсуждения бюджетных вопросов сводились к анализу стоимостных показателей, особенно в условиях, когда окончательный вариант финансового плана, утвержденный законодательно, формулировался в терминах контроля затрат, а не в терминах ожидаемых показателей деятельности. Непросто было противостоять укоренившемуся представлению о стоимостных показателях как ключевом элементе принятия решений.
В условиях новой системы ведомствам штата также были заданы как структура программ, так и условия их планирования. Деятельность ведомств была подвергнута анализу, чтобы определить, как лучше всего ее можно разбить на составляющие, каждой из которых удалось бы поставить в соответствие позицию бюджета, характеризуемую одной или несколькими общими целями и возможностью единого управления. В результате на уровне правительства штата было сформировано около 350 программ. В некоторых случаях в рамках отдельных программ были выделены подпрограммы (которые, однако, функционировали практически самостоятельно). Основной единицей планирования для целей разработки бюджета стала программа.
Акцент на программы логически предопределил следующий шаг: подготовку оперативных планов, детализирующих цели и задачи по каждой из позиций бюджета. Основными целями разработки этих планов были: описание основных особенностей процесса реализации программ; определение долгосрочных факторов, влияющих на уровень потребностей в соответствующем виде услуг; определение наборов показателей, которые можно было бы использовать для текущего контроля. Такого рода программные планы широко использовались в центральных органах управления и бюджетных службах других штатов, откуда и приглашались на работу сотрудники Отдела бюджета.